RESUMEN
Un diagnóstico realizado por el Proyecto ECYP (Education for Childrens and Youth Project) de la cooperación norteamericana durante el año 2018, encargado por la ONG Fedisal, sobre el componente denominado Reingeniería de Modalidades Flexibles, constata que el mecanismo utilizado por el Estado de El Salvador para financiar el sistema escolar diurno consiste en asignar financiamiento por presupuesto ordinario. Sin embargo, agrega que en el caso de las Modalidades Flexibles (en adelante MF, modalidades alternativas al sistema escolar diurno), el financiamiento se realiza por medio de la transferencia de subvenciones o recursos a privados u ONG (Instituciones Implementadoras) que ejecutan ese servicio educativo con niños y jóvenes desescolarizados o con más edad de la normal para la educación diurna regular. Esto es, de facto, un sistema de voucher no regulado (ECYP, 2018: 58-60). En consecuencia, el informe sugiere que, si este mecanismo se regulara adecuadamente, mejoraría la gestión y la gobernabilidad de las MF, dado que existe también la necesidad de una mejor articulación con el resto del sistema, y una regulación más clara y fluida para su monitoreo y control. En consecuencia, la deficiencia de las MF sería un asunto de gestión general y financiera, y no un problema curricular o de contenido, aunque también recomienda recuperar una línea de formación laboral. Los problemas actuales de las MF podrían remediarse, según este estudio, mediante la regulación del sistema de financiamiento mediante voucher y una mejor articulación y gobernabilidad por parte de los organismos relacionados con las MF.
SUMMARY
A diagnosis made by the ECYP Project (Education for Childrens and Youth Project) of North American cooperation during 2018, and commissioned by the NGO FEDISAL, on the component called Reengineering of Flexible Modalities, confirms that the mechanism used by El Salvador to finance the ordinary school system consists of allocating financing by regular budget. However, he adds that in the case of Flexible Modalities (hereinafter MF, alternative modalities to the day school system), financing is done through the transfer of subsidies or resources to private or NGOs (Implementing Institutions) that execute that service education with children and young people who are out of school or with over-age. This is, de facto, an unregulated voucher system (ECYP, 2018: 58-60). Consequently, the report suggests that, if this mechanism were properly regulated, it would improve the management and governance of MFs, since there is also a need for better articulation with the rest of the system, and a clearer and more fluid regulation for its monitoring and control Consequently, the deficiency of the MF would be a matter of general and financial management, and not a curricular or content problem, although it also recommends recovering a line of job training. The current problems of the MF could be remedied, according to this study, by regulating the financing system through voucher and better articulation and governance by the organizations related to the MF.
INTRODUCCIÓN
A pesar de las sugerencias del diagnóstico citado, al hacernos cargo de la implementación del proyecto de Reingeniería de las MF hemos encontrado que el modo de financiamiento de este subsistema en El Salvador está lejos de ser un sistema de voucher, tanto en la teoría como en la gestión real, aunque efectivamente se transfieran recursos a privados. Más allá de eso, creemos que las dificultades del sistema educativo tienen que ver con la carencia de una gestión integral moderna y de una legislación educativa adecuada, además de una estructura curricular racionalizada. La información sobre el financiamiento mediante vouchers y, más específicamente, la falta de ella y de otros aspectos de carácter estructural pueden ocasionar –y de hecho lo hacen– dificultades en el diseño y la puesta en marcha de una reforma educativa en un país con recursos muy limitados, que destina apenas un 3,8% del PIB a educación. Por consiguiente, se genera incertidumbre sobre la sostenibilidad del financiamiento de la educación. Con el fin de esclarecer un poco más el concepto y funcionamiento del sistema de voucher (de acuerdo con la experiencia de los países que lo han adoptado), las condiciones para su puesta en marcha y su sostenibilidad en el tiempo, hemos decidido describir brevemente en estas líneas las condiciones de la puesta en marcha de un sistema de cheques o voucher, tal como se lo conoce, en el contexto de El Salvador y de unos destinatarios especialmente vulnerables, como son los jóvenes que abandonan tempranamente la escolaridad. También se propone la posibilidad de un financiamiento corregido con un enfoque de derechos, diversificación y compensaciones, como componentes de equidad. Terminaremos con algunas sugerencias sobre regulaciones para su funcionamiento.
1. EL SISTEMA DE VOUCHERS: TEORÍA Y PRÁCTICA
Como se sabe, el sistema de voucher o cheques educativos consiste básicamente en delegar algunas tareas del Estado (habitualmente derechos tales como la educación, salud, alimentación, vivienda, etc.) mediante subvenciones o subsidios a la demanda: es decir, a las familias y, en este caso, a los estudiantes mediante la transferencia de vouchers o cheques para facilitar la libre elección de las personas y las familias entre los ofertantes de estos servicios. Esta transferencia de recursos funciona virtualmente desde la automatización de los procesos financieros. La subvención correspondiente a cada estudiante se transfiere directamente al prestador del servicio (en este caso, a las escuelas o instituciones implementadoras) por cada estudiante que matriculan o registran. Se trata, finalmente, de una subvención al receptor del servicio. El modelo tradicional de financiamiento de la educación consiste en la asignación de una parte del presupuesto nacional, habitualmente variable de acuerdo con el gasto real y a la disponibilidad de recursos, a las instituciones que ofertan el servicio educativo (vale decir, a la oferta). El voucher es un incentivo para que las instituciones prestadoras, al estar sometidas a exigencias de calidad y equidad, compitan por la atracción de los jóvenes y adultos potenciales estudiantes, en este caso, de las MF. En el caso que presentamos, la subvención se traspasaría a la institución implementadora de Modalidades Flexibles, por cada estudiante registrado, lo cual incluye el costo de toda la operación y los servicios adicionales (académica, administrativa y logística). Debemos advertir que si el Estado, a través de instituciones educativas nacionales, escuelas e Institutos, es también implementador de MF, el voucher debería cubrir también a estas instituciones.
El sistema de voucher se ha implementado en varios países del mundo con resultados diversos: Australia, Nueva Zelanda, Dinamarca, Suecia, Singapur, Corea del Sur, Chile y, además, en 5 regiones italianas y en algunos estados de Estados Unidos, como Wisconsin y Arkansas. El mayor éxito del sistema de voucher educativo lo tienen países como Singapur y los nórdicos, cuyos resultados en las pruebas internacionales, como PISA, Terce, Timms y otras, los sitúan en los primeros lugares del ranking mundial de calidad educativa durante varios años y también en 2018 (Foro Económico Mundial, 2017 y 2018). Otros, en cambio, solo han logrado superar parcialmente sus indicadores de rendimiento académico, calidad y cohesión social, debiendo aplicar ajustes para mejorar el modelo y evitar los altos índices de segregación escolar, que constituye la mayor debilidad del sistema si no se invierte antes en la mejora de la calidad de la educación pública y privada por igual. El caso más regresivo de este tipo de inversión es Chile, donde este subsidio, en principio destinado a emparejar la cancha, termina favoreciendo a las capas de ingreso más altas, dado que la educación se concibe como un bien de consumo más que como un derecho socEn términos breves, para juzgar la efectividad del voucher es necesario revisar el diseño y la aplicación del sistema. En el caso de Chile (el único en Latinoamérica), los especialistas tienen diversas opiniones:
Conceptualmente, un esquema de subsidios a la demanda como el chileno consiste en la creación de “cuasi mercados”. Son mercados “artificiales” en que la autoridad fija los precios y por lo tanto debe montarse un mecanismo de retroalimentación y acumulación de información para que dichos precios sean revisados periódicamente y fijados adecuadamente. Como en todo mercado, una fijación inadecuada de los precios resultará en escasez si los precios son muy bajos o en exceso de oferta si son muy altos. En el caso chileno, como se verá, es justamente la fijación incorrecta de estos precios que ha sido uno de los problemas clave (Gallego y Sapelli, 2007, p. 2).
Veremos, en consecuencia, que el talón de Aquiles del sistema está en la estimación de costos reales de la operación (fijación del precio del voucher), y también de quién lo fija y qué tipo de información utiliza para su cálculo.
En los países que han implementado el sistema, el precio del voucher es fijado de acuerdo con el gasto público en educación, las capacidades de sostenibilidad en el tiempo y los índices de crecimiento económico. También se estiman gastos fijos y variables. Dado que la finalidad del modelo es, por una parte, transferir recursos y responsabilidad a los privados y, por otra, obtener una eficiencia mayor de los recursos transferidos, se deduce que la idea base del sistema de voucher es que supone que los privados gestionan más eficientemente que el Estado algunas actividades de carácter social y de derechos. Ahora bien, este sistema no representa (ni puede hacerlo) una idea de mercado total. En estricto sentido, es un sistema de cuasi mercado, pues hay una fijación de precios y unos ofertantes clasificados. Pero involucra aspectos fundamentales de mercado: la competitividad de la oferta, informada con indicadores de calidad (rendimiento académico en pruebas estandarizadas, retención y progresión, convivencia escolar, proyecto educativo claro y definido, etc.) y la libertad de elección del demandante. Para que el sistema funcione de acuerdo con sus principios de libre elección es muy importante la calidad de la información que se entrega a los potenciales receptores (y electores) del servicio. Esto es lo que permite que la gente opte de manera informada y racional por aquellas instituciones que están haciendo bien su trabajo. Por ello, pese a que el voucher es igual para todos, la institución prestadora tiene la libertad de distribuir sus gastos o costos fijos, pues de lo contrario el sistema no discriminará la calidad del servicio y de la inversión, inhibiendo la innovación. Este aspecto es compatible con las propuestas del libre mercado, incluyendo el lucro, que, aunque no se puede aplicar a servicios que involucran derechos constitucionales, suele considerarse normal en una sociedad de consumo. El libre mercado debiera establecer el equilibrio de los precios mediante la oferta y la demanda, y la optimización de la elección racional de los agentes económicos (aunque no siempre las condiciones de asimilación de la información son las mismas para todos).
Ahora bien, la clave del modelo estriba en la estimación del precio del cheque o voucher. Si bien en el sistema de mercado total los precios resultan del equilibrio entre oferta y demanda (los costos y la libertad de elección, o relación precio-calidad), en este caso la fijación del valor del voucher (que posibilita ambas antípodas), ya sea sobre la base de los costos de los privados o al ingreso de las familias, es contradictorio con el sistema en sí, y puede llevar a errores que deben ser corregidos a muy alto costo para el subsidiario (en este caso, el Estado). Por esta razón creemos que el modelo debe corregirse a través de la aplicación de dos criterios, a saber:
a. La asignación de un voucher o subvención que posea un delta o plus sobre los costos fijos (para garantizar un incentivo real a los privados), pero corregido por un criterio de igualdad y otro de equidad (Rawls, 2006): asignar vouchers iguales para todos, con la sola excepción de que una diferencia en la igualdad redunde en beneficio de los menos aventajados. Es decir, de acuerdo con la igualdad de oportunidades (características educativas, sociales y económicas) y la libertad de elección de los receptores del servicio.
b. La estimación del voucher (este artículo se refiere solo al subsistema de MF) debe ir de acuerdo con el gasto que el Estado puede realizar en el sistema educativo, con el propósito de propiciar tanto los incentivos como la competencia por la calidad. Pero también debe asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Esto puede ser resuelto, primero, por una exhaustiva proyección del crecimiento económico y la sostenibilidad del gasto público. Luego, a través de un incremento de la inversión en educación (medido en puntos porcentuales del PIB), la cooperación internacional o la gestión de créditos blandos, con el fin de que el sistema pueda ser financiado de manera estable y progresiva. Hasta que el modelo se encuentre completamente instalado, el gasto anual se incrementará exponencialmente de acuerdo con la matrícula del sistema.
Existen otras condiciones para garantizar que el sistema funcione. Primero, debe asegurarse la demanda mediante un voucher que cubra necesidades básicas de los estudiantes más vulnerables de cualquier modalidad educativa, sobre todo cuando se trata de la población que, aunque mínima (5%), asiste a modalidad acelerada, muy similar en horario al sistema regular diurno. En su mayoría son jóvenes y adultos que están fuera del sistema escolar y que, por definición, son vulnerables. Hay que considerar que, de no existir una ley de educación obligatoria, se corre el riesgo de no asegurar ni el financiamiento ni la calidad de la educación. Y con ello, tampoco la libre elección de la demanda (estudiantes). Un tercer elemento son las regulaciones que el Estado impone a las instituciones. Naturalmente el sistema debe estar suficientemente regulado en función de resultados. Pero una excesiva regulación (sobre todo en la gestión) puede entorpecer la innovación, que es clave para ofrecer mejores alternativas de calidad educativa.
En atención a los dos criterios mencionados, los países que funcionan con un sistema de voucher también poseen un sistema económico estabilizado y equilibrado, con proyecciones estimadas de crecimiento muy cercanas a la realidad. De acuerdo con los datos actuales, dichos países tienen un gasto público en educación promedio del 5,4% del PIB (WEF 2018). Los países centroamericanos tienen un promedio de inversión del 4.2% del PIB (Triángulo Norte), y un gasto por alumno de casi US$ 24 mensuales (BM 2017). El Salvador, en tanto, tiene un gasto público en educación que alcanza el 3,8% del PIB. Por otra parte, mientras El Salvador tiene un ingreso per cápita poco superior a los US$ 4.000, el de los países con voucher tiene una media de US$ 50.000 (BM 2017). Este dato es muy importante, pues a mayores ingresos públicos y privados, mayor es la capacidad de sostener un sistema de vouchers y menor es su valor comparativo. Se puede ver a continuación un gráfico que muestra esta relación entre gasto público y estimación del financiamiento del sistema:
Gráfico 1. Proporcionalidad entre PIB p/c y gasto público en educación
Fuente: elaboración propia a partir de OECD Indicators 2016 y Banco Mundial SLV 2018.
El costo de la vida o IPC de los países marca también diferencias importantes. El Gráfico 1 muestra que los ingresos de las familias garantizan en buena medida la educabilidad de los niños, niñas y jóvenes. Hay países en los cuales existe el copago (por ejemplo, Singapur, Corea del Sur, Chile, Reino Unido), que consiste en que las familias aportan al voucher una cantidad de dinero con el fin de poder elegir escuelas de mejor calidad. De paso, el copago rompe con la lógica del voucher, pues altera la libre elección. En otras palabras, pueden elegir solo aquellos que tienen más poder adquisitivo. Sin embargo, la libre elección va en este caso acompañada de un mayor poder adquisitivo y produce el efecto indeseado de la segregación educativa.
Este fenómeno, siendo un mal estructural de casi toda América Latina, se ha visto reflejado especialmente en Chile, que destaca negativamente como una sociedad educacional y socialmente segregada, como efecto de una distribución de ingresos muy asimétrica. Si el PIB es más alto y las familias reciben ingresos mayores, estos se ajustan de inmediato al costo de la vida y al acceso a una educación de mayor calidad o, al menos, más eficiente en el rendimiento académico, medido a través de pruebas estandarizadas. La debilidad del sistema se ha reflejado en que un voucher igualitario, sin excepciones, sumado al co-pago y a la selección de estudiantes, genera el efecto de agrupamiento social en las escuelas. Para describir este problema, el Centro de Estudios Públicos (CEP) de Chile elaboró un gráfico muy expresivo del fenómeno. El experimento se hizo siguiendo una de las líneas del tren metropolitano de la ciudad de Santiago que recorre la ciudad desde los barrios más ricos a los más pobres. Y verificó una alta correlación entre los ingresos familiares y el rendimiento académico de los estudiantes en la prueba estandarizada Simce (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación-Chile):
Gráfico 2. Un ejemplo de resultados de un sistema de voucher regresivo: la segregación escolar 
Fuente: CEP (2013, p. 9)
Este gráfico muestra que los puntajes en pruebas estandarizadas (Simce, aunque también sucede con PISA, Timms y otras) tiende a bajar en la medida en que las familias tienen menos ingresos. Desde la estación Tobalaba, situada a la comuna de Providencia, de clase media alta y alta, hasta Puente Alto, una comuna de bajos ingresos, la correlación entre los ingresos familiares y los puntajes en la prueba estandarizada Simce (que se aplica a todos los estudiantes por igual) tiene una consistencia interna muy notable.
Las anteriores evidencias advierten que para la implementación del sistema de voucher en El Salvador, y en cualquier otro país latinoamericano, habrá que incorporar medidas correctivas de carácter distributivo, a lo menos para fortalecer la oferta. En el sistema voucher es absolutamente necesario aplicar un principio básico de las políticas sociales, y especialmente de la economía de la educación: a mayor pobreza, mayor gasto público. Esta es una aplicación práctica del principio de la diferencia de J. Rawls (2006) que afirma que “las más altas expectativas de los mejor situados serán justas si y sólo si funcionan como parte de un esquema que mejora las expectativas de los miembros de la sociedad menos aventajados”. Esa es una corrección a la que nosotros le denominamos componente de equidad. En otras palabras, educar a las personas más pobres siempre será más caro, y el Estado deberá procurar esa inversión mediante las herramientas distributivas legales y legislativas adecuadas que permitan la igualdad de oportunidades educativas.
Dicho todo esto, consideremos la situación de El Salvador. Con un tercio del total de la población viviendo en situación de pobreza, y un 10% del total en la extrema pobreza, un sistema de voucher que involucra incentivos a la demanda es relativamente casi 7 veces más caro para El Salvador que para los países con ingresos medianos y altos. Ello sin considerar aun la inversión per cápita en dólares PPA, que cuantifica el costo de la vida de cada país medido en dólares estadounidenses. El Salvador posee una economía dolarizada, por lo que el costo de la canasta básica prácticamente no tiene variación y se sitúa entre las más baratas de la zona (levemente inferior a US$ 200 para una familia de 4 personas). Pero debe advertirse que este sistema de medición puede ser cuestionado, dado que el costo de la vida en Centroamérica es difícil de verificar, pues cada país realiza la medición de modo distinto. Es decir, los índices de inflación y el crecimiento económico dependen monetariamente de variables externas (el devenir del dólar, en este caso). Sin embargo, aceptando la hipótesis de que el país es más barato para vivir, existe un fuerte contraste con la alta tasa de pobreza relativa y absoluta de sus habitantes, por razones múltiples que no podemos profundizar por ahora.
Educar, en cambio, a personas con mayores ingresos es más barato, pues el costo de la educación (precio del voucher) es compensado por las condiciones de educabilidad de origen familiar, las mayores y mejores oportunidades de acceso al código académico (Bernstein, 1986) y la capacidad de elegir una educación de mejor calidad. En suma, como es lógico, el gasto en educación es más barato para el Estado mientras más riqueza produzca el país y mejor distribuya el ingreso. Aquí se produce un efecto en cadena, pues mientras más educadas sean las generaciones anteriores, el proceso educativo es más expedito y eficiente para las nuevas generaciones. Finlandia es un ejemplo que se puede seguir en el tema de inversión eficiente y efectiva en educación desde la década de 1970, con un 6,8% de gasto en Educación, aunque está lejos de ser el más caro de Europa. Ese país demoró más de dos décadas en ver los resultados positivos de su política educacional, pero hoy es uno de los más exitosos y admirados en el mundo, y sin un sistema de voucher. Esto muestra que en educación no hay recetas infalibles, excepto la estabilidad de un financiamiento educativo adecuado, y el bienestar social. Cualquier cambio educativo efectivo da frutos a mediano y largo plazo. Lo que sí queda claro es que los cambios en una u otra dirección son necesarios para incorporar a los países en la denominada cuarta revolución industrial (K. Schwab, 2016).
En conclusión, el cálculo del voucher en el caso de El Salvador debe ser proporcional al gasto público, pues es difícil que exista aporte privado. Este hecho, sumado a las condiciones de educabilidad, dificulta la sostenibilidad del sistema, pero no es una tarea imposible. Por ahora, la estimación y asignación de vouchers para todo el sistema educativo es una tarea difícil. Pero si se focaliza en MF y en Educación Infantil, puede dar buenos frutos a corto y mediano plazo. Sin embargo, ejecutar una asignación efectiva, eficiente y justa con un 3,8% de un PIB de 26 mil millones de dólares es una tarea muy compleja. Requiere de esfuerzos adicionales del Estado y de la ciudadanía.
2. ¿QUIÉN Y CÓMO SE FIJA EL VALOR DEL VOUCHER EDUCATIVO?
En los países con sistema de vouchers, la estimación y valor final del bono o subvención educativa está asociado con el crecimiento económico, el cual es medido por el Ministerio de Hacienda o Economía. De acuerdo con dicho crecimiento, el Ministerio de Educación establece criterios de necesidad y elabora su propuesta presupuestaria. Recordemos que no se trata de un mercado total. Y que los países tienen la obligación y la responsabilidad de manejar sus equilibrios macroeconómicos y cuentas fiscales en orden.
En cuanto a la gestión de las subvenciones escolares, estas son administradas por una unidad específica autónoma, habitualmente interministerial, regulada y sin nexo de ningún tipo con sostenedores de instituciones educativas. Las bases de cálculo del voucher suelen no cambiar en muchos años, y vienen fijadas y expresadas por ley mediante unidades económicas reajustables anualmente. El gasto público en educación varía entre países de acuerdo con los ingresos totales y al costo de la vida (canasta básica) de cada país, como lo muestra el siguiente gráfico:
Gráfico 3. Relación entre gasto público y voucher
Fuente: elaboración propia a partir de OECD Indicators (Education at a Glance) 2016 y Banco Mundial SLV 2018.
Otras naciones tienen una base de cálculo compuesta por gasto público más un gasto privado que asumen las familias, o con donaciones y becas (ver los casos de Singapur, Corea del Sur y el Reino Unido hasta hace poco tiempo), o solo gasto público (el caso de Dinamarca o, desde 2015, Chile, donde va desapareciendo el copago de manera gradual). En todos ellos se establece una unidad financiera automáticamente reajustable de acuerdo con el IPC anual, la que es complementada por variables diferenciadoras (NEE, Educación TP, asignaciones de zona, asignación de gratuidad, etc.).
Gráfico 4. Valor del voucher en porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)
Fuente: elaboración propia a partir de OECD Indicators (Education at a Glance) 2016 y Banco Mundial SLV 2018.
3. ¿QUIÉN SUPERVISA, MONITOREA Y EVALÚA A LAS INSTITUCIONES IMPLEMENTADORAS DE SERVICIOS EDUCATIVOS?
El cumplimiento de las obligaciones contraídas por las instituciones privadas reconocidas es supervisado por entidades autónomas sin relación financiera con las instituciones receptoras de subvención (por ejemplo, Contraloría, Unidad de Subvenciones, Superintendencia de Educación, u otras). Estas instituciones del Estado tienen como función principal la supervisión del cumplimiento de los convenios de desempeño y resultados firmados por los prestadores del servicio con el Ministerio de Educación y otros contratos con el Estado (por ejemplo, asistencia, deserción, uso correcto de los fondos, procedimientos transparentes de inversión en obras e infraestructura, puntajes en pruebas estandarizadas, etc.).
En todos los casos, el gasto de las instituciones públicas determina el voucher para todo el sistema, incluyendo a las instituciones privadas subvencionados. Solo desde la base de esta estimación se pueden diferenciar las subvenciones especiales. Esta normativa tiene como criterio la sostenibilidad del sistema, tal como lo muestra el siguiente gráfico:
Gráfico 5. Valor del voucher en diversos países
4. PROPUESTAS DE BASE DE CÁLCULO DEL VOUCHER PARA ALTERNATIVAS EDUCATIVAS DE JÓVENES Y ADULTOS (MF)
Dicho lo anterior, el cálculo del precio o costo del voucher para las MF en El Salvador debe ser lo suficientemente conservador y/o responsable para que sea sostenible en el tiempo. Pero, a la vez, lo suficientemente atractivo como para incentivar la calidad de la oferta. Alcanzar ese punto de equilibrio es clave para el éxito de toda política pública. Y para ello se utilizan cifras macroeconómicas sobre PIB y gasto público, en un esfuerzo de responsabilidad presupuestaria. Secundariamente se consideran los costos asociados al servicio educativo que deben absorber las instituciones prestadoras del mismo (equilibrio entre gastos fijos y variables, e ingresos). Estas tienen la libertad de distribuir sus ingresos y administrarlos responsablemente, pero un elemento correctivo de las teorías iniciales de Friedman es que no se permita lucrar con fondos públicos. Este asunto ha provocado problemas sociales y políticos en otros casos. En suma, son los policy makers quienes tienen la última palabra en la estimación y regulaciones del voucher. Pero este debe respetar parámetros de mercado, sostenibilidad y transparencia. A continuación se presentan tablas en las que se propone un ejercicio para implementar un sistema de subvenciones para modalidades educacionales flexibles.
4.1. Aplicación de criterios a y b: gasto público, sostenibilidad y calidad educativa
El siguiente ejercicio se realiza con la información que hemos podido recabar sobre el gasto público en educación de El Salvador. Las cifras asociadas a las Modalidades Flexibles (que son una alternativa educacional para jóvenes y adultos desescolarizados) difieren según las fuentes. El Mineducyt informa que el gasto por alumno de MF asciende a US$ 266 anuales (2018). Por otra parte, el Banco Mundial (que no muestra datos desagregados de Modalidades Flexibles) indica que el gasto por alumno de bachillerato regular diurno (que no debería ser el mismo que el de las Modalidades Flexibles) de El Salvador es de US$ 553 anual. Esta puede ser, aunque no necesariamente, una cifra compuesta por PIB (público y privado) que da un resultado de US$ 55,3 mensuales. Por esta razón, se presenta un ejercicio de cálculo de voucher en función de la cifra informada de gasto anual por estudiante MF dado por la Dirección Nacional de Educación de Jóvenes y Adultos (Dneja), que es de US$ 266. Esta cifra se cruzó con los datos de Unicef (2018) para el gasto anual por alumno de bachillerato (no MF), que ronda los US$ 285. La media aritmética de ambas cifras es de US$ 275 anual por alumno. Si agregamos a lo anterior un 10% para costos administrativos e innovación, el resultado es una cifra cercana a los US$ 300, tal como lo muestra la Tabla 1 (abajo).
4.2. Ejemplo de una propuesta de voucher para modalidades alternativas en El Salvador
Como un ejercicio práctico procedemos a elaborar una primera propuesta de voucher fijo más variables de equidad, respetando los principios del sistema. Es decir, a la cifra de gasto público (criterio a.) estimada en US$ 275 se le aplicó el criterio b. de incentivo de un 10% para estimar el precio constante del voucher. Esto dio la cifra inicialmente propuesta arriba, a saber: US$ 300 por curso lectivo (en las MF no son anuales) para cada estudiante. La siguiente tabla muestra el modo de construcción de esta primera propuesta:
Tabla 1. Datos para estimar el sistema de financiamiento de Modalidades Flexibles mediante voucher
En este ejercicio se introducen correcciones relacionadas con la equidad, tal como se establece en el principio de la política pública (Principio de la diferencia, de Rawls, citado en el criterio a.). Al no existir en El Salvador una ley de educación obligatoria para algunos niveles educativos, este sistema puede generar condiciones para atraer a la población joven y adulta desescolarizada más vulnerable, aunque también reviste el riesgo de que no exista demanda suficiente, de lo que hablaremos más adelante. Esto se puede realizar, entre otras medidas, mediante subvenciones preferenciales para necesidades específicas y/o más complejas (familiares, de riesgos múltiples, ruralidad, necesidades educativas especiales, etc.), aplicando el criterio de equidad o principio de la diferencia. Pero, además, debe ofrecer una propuesta de innovación educativa que involucra rediseños curriculares y modelos de gestión modernos en el subsistema educativo, especialmente de la Dneja. En estos aspectos la transformación digital y la actualización y modernización de los cuerpos legales parece urgente.
Como consecuencia de lo anterior hay que contemplar variables de financiamiento (o subvenciones preferenciales) aplicando porcentajes incrementales sobre el valor básico reajustable del voucher, con el fin de que las instituciones implementadoras se interesen también en matricular y retener a estudiantes con problemas sociales, familiares o individuales complejos. Dicha variable de equidad consiste en una cantidad de dinero o recursos diferenciados que se transfieren a las instituciones que implementan MF, y que varía de acuerdo con la situación de mayor o menor vulnerabilidad (necesidad) del/la estudiante. En este ejercicio consideramos algunas variables con subvención preferente que incrementan el voucher hasta un máximo de 30%, según sea el valor de la asignación o subsidio. Las posibles variables para subvención o voucher preferente están descritas en la siguiente tabla, junto a los mecanismos de verificación:
Tabla 2. Variables de subvención aplicables sobre el voucher básico
Existe un ítem de Alimentación/Transporte/Materiales que las autoridades deben decidir si se trata de una subvención universal o se otorga caso a caso (preferencial). Aunque pensamos que al menos la alimentación y los materiales deberían ser para todos los estudiantes. La tabla de variables de necesidad (aplicación del criterio de equidad) considera un máximo de 30% sobre el valor del voucher básico de subvención preferencial a dos necesidades especialmente importantes (y de un costo mayor para las instituciones implementadoras): el caso de madres (o padres) solteras que necesitan guardería o cuidado de niños y niñas para asistir a clases; y el caso de estudiantes con necesidades educativas especiales que sean posibles de atender y que requieren de tutores profesionales para educación diferenciada. A ambas se les asigna el máximo de la subvención (30%).
El costo fijo del voucher por estudiante determina el valor costo total del ejercicio. Se proponen dos bases de cálculo para fijar la subvención o voucher:
- El primero surge de la información otorgada por la Dirección Nacional de Educación de Jóvenes y Adultos (Dneja) acerca del gasto por estudiante de MF (US$ 266) solo para formación académica, a los que se agregaban 20 dólares para alimentación y transporte y un 10% de para gastos no docentes. Todo eso suma US$ 320 por estudiante, lo que conforma el valor del voucher básico.
- Un segundo ejemplo puede adoptar otra fórmula de cálculo, con base en la información brindada por el Banco Mundial acerca del gasto público anual en educación por estudiante regular de bachillerato, fijado en US$ 553. Esa cifra para 6 meses de duración en horario de lunes a sábado da como resultado US$ 405. Esta es la propuesta máxima de gastos. El voucher para MF no deber exceder los US$ 405 por estudiante anual. Y es menor aún (aproximadamente el 50%) en la modalidad semi-presencial de fin de semana.
Tabla 3. Ingresos de las IIP por sección y excedentes para fines no docentes de acuerdo con dos valores de voucher
En esta propuesta no se consideran gastos de administración por parte de las instituciones implementadoras, dado que cada institución debe tener la libertad de administrar los excedentes de sus ingresos de acuerdo con parámetros de inversión y optimización de la atención y del servicio educativo (calidad de la oferta educativa). Sin embargo, cada institución tendrá algunas condiciones de operación derivadas del convenio o contrato de desempeño que debe contraer con el Mineducyt, que deberá establecer los máximos y mínimos de estudiantes por sección, y del número de secciones de estudiantes de acuerdo con las capacidades o decisiones de las instituciones. El convenio mide variables de calidad y equidad, y metas de carácter académico. No existe control presupuestario excepto las auditorías que deben realizarse como fruto de los resultados de las evaluaciones, buenas, regulares o deficientes, que realizan los usuarios del servicio (los estudiantes y/o familias), además de los reportes de seguimiento generados por el sistema de gestión de las MF.
De cualquier modo, siempre hay que considerar el presupuesto final y la sostenibilidad del sistema.
5. SOSTENIBILIDAD DE UN SISTEMA DE CHEQUES O VOUCHERS EDUCACIONALES
Con este apartado de sostenibilidad en el tiempo estamos concluyendo estas líneas sobre el estudio de financiamiento de modalidades alternativas para jóvenes y adolescentes que han abandonado la escuela en El Salvador. Con las iniciativas que se están llevando a cabo se espera atraer a una mayor cantidad de jóvenes mediante una estructura curricular más diversa y práctica, a la vez que pedagógicamente mejor diseñada. Si este resultado se consigue, la MFI podría ser el origen de una nueva y más atractiva política educativa para esta población objetivo, que alcanza a casi 450.000 personas, lo que significa casi el 10% de la población del país.
No obstante, una característica esencial de esta propuesta es que debe demostrar ser sostenible en el tiempo. En la siguiente tabla se muestra la inversión que debe hacer el Estado para la MFI en bachillerato de dos años. Al voucher de US$ 405 se le aplica una reajustabilidad del 2% anual. De estos datos se puede extraer que el gasto en esta modalidad, en el supuesto más conservador de un número de estudiantes de primer año de bachillerato igual al actual (10.000 aproximadamente), alcanzaría en el año 2023 a casi 9 millones de dólares. El cálculo se hace sobre la base de que en el año 2020 ingresarán al sistema un poco más de 10.000 estudiantes al primer año, más los 10.000 del presente.
Si la propuesta general de un nuevo currículo integrado da los resultados positivos esperados, las MF deberían ser más atractivas para los jóvenes y adultos. Y así la inversión aumentará en el tiempo más de lo que muestra la siguiente tabla. Creemos que puede ser sostenible con mayor inversión en porcentaje del PIB para educación, y específicamente para estas modalidades educativas, o buscar cooperación internacional o créditos blandos que permitan financiar esta política al menos hasta el 2024, al final de la cual la MFI debería estar en régimen en Bachillerato, para mostrar sus resultados finales.
Tabla 4. Datos estimados de gasto público en la MFI a tres años (horarios de lunes a viernes y de sábado a domingo)
CONCLUSIONES
Un sistema de voucher corregido (como lo hemos denominado) es un medio para mejorar la calidad de la educación, para interesar a los privados en el esfuerzo educativo del Estado y para considerar seriamente algunos mecanismos de equidad en el sistema educativo de El Salvador. Si avanzamos en este aspecto, podremos apreciar el notable cambio positivo que puede significar una reingeniería integral de las MF y sus aspectos y variables más concretos. También se puede ver con claridad la urgencia de todas las acciones, comenzando con el tema del financiamiento, la modificación de contenidos, una gobernabilidad más moderna y eficiente, una gestión integrada a través de sistemas informáticos en tiempo real, propician el cambio que necesitan las tradicionales Modalidades Flexibles. La población potencial de esta alternativa educacional necesita de una mayor atención y una inversión proporcional a su importancia. Es, en definitiva, una apuesta por un desarrollo endógeno capaz de aportar al desarrollo del país con educación, trabajo y mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, especialmente de los jóvenes más pobres y vulnerables de El Salvador. Las medidas a corto plazo para hacer viable una propuesta de esta naturaleza son las siguientes:
- Un incremento anual de carácter gradual en la asignación de presupuesto para MF semi-presencial (por ahora) para una prueba de voucher en Bachillerato.
- Un reforzamiento, modernización y profesionalización de la Dirección Nacional de Educación de Jóvenes y Adultos.
- Adopción de un sistema de gestión informático suficiente para la gestión de toda la las MF.
Las medidas de medio plazo que acompañan una reforma de este tipo serían:
- Cambios en la gobernabilidad y articulación entre los organismos relacionados con la gestión de las MF.
- Promulgar Ley de Educación Primaria Obligatoria para comenzar. Después de unos años debería llegar una la Ley de Educación Secundaria Obligatoria.
- Incrementar de forma gradual la inversión del Estado en el sector educación hasta llegar al menos a 5 puntos del PIB en un período no mayor a 5 años.
- Diseñar una carrera docente que reconozca calidad y antigüedad, modernizando paralelamente la formación de pedagogos de Enseñanza Primaria y Secundaria.
- Actualizar y capacitar a los maestros en ejercicio para una reforma de carácter curricular.
Las medidas sugeridas en una reingeniería del currículo, la gestión y el financiamiento de las MF no tienen otro sentido que el de darle viabilidad al proyecto educativo de El Salvador a corto y mediano plazo. Usaid y Fedisal y la Dneja han financiado y puesto en marcha un proceso que generará cambios en las MF. En educación no podemos pensar en dos o tres años, sino tal vez en una década, para ver los resultados de los cambios propuestos. Pero las alternativas educacionales de El Salvador no deberían ser las mismas después de esta reingeniería.
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